Por Norma Lezcano - Estrategia & Negocios
En el juego de ajedrez, “hacer un gambito” implica mover una pieza arriesgando un sacrificio calculado para ganar una ventaja mayor. En este complejo 2025 a escala global, el presidente de Panamá, José Raúl Mulino Quintero, parece estar aplicando esta estrategia con la decisión de un jugador que administra riesgos presentes, con la mirada puesta en la sostenibilidad de largo plazo.
A partir del regreso de Donald Trump a la Casa Blanca, Panamá fue uno de los países de Latinoamérica que más rápidamente sufrió la presión de Washington. Aislar al Canal de la influencia china y obtener ventajas para el tráfico de los buques estadounidenses fueron las dos inmediatas “exigencias trumpianas” que recibió el gobierno de Mulino, como advertencia de un cambio de paradigma geopolítico que se consolidó con el correr de los meses.
Lejos de reaccionar en forma condescendiente, las acciones de Panamá siguieron un enfoque deliberado y coordinado, que el Center for Strategic & International Studies (CSIS) ha denominado “Doctrina Mulino”.
¿A qué se refiere? Al hecho de que, mientras Estados Unidos y China (uno, a través del fondo Black Rock y la otra, de CK Hutchison) se enredaron en maniobras que involucran a gobierno y empresas de ambas potencias para lograr controlar los puertos de Balboa y Cristóbal, “Panamá tomó la iniciativa mediante una expresión fundamental de soberanía: el estado de derecho”, explica Ryan C. Berg, director de Americas Program del CSIS.
Concretamente, a lo que remite Berg es a la decisión adoptada el 30 de julio de 2025 por la Contralora General de Panamá, Anel Flores, quien acudió a la Corte Suprema y presentó dos demandas que exigieron la nulidad del contrato de décadas de antigüedad entre Panamá y Panama Ports Company (PPC), filial de Hutchison Port Holdings, debido a las numerosas irregularidades detectadas durante una auditoría que duró meses.
El momento en que se hizo esta jugada fue estratégico: apenas unos días después de que China torpedeara la oferta de Black Rock por US$ 22.800 millones para adquirir el imperio portuario global de CK Hutchison.
Así, Mulino no claudicó ante Washington, pero tampoco ante Beijing. “Panamá es el verdadero dueño de los puertos”, declaró Flores al presentar los hallazgos dramáticos de la auditoría: múltiple sin cumplimientos de contrato que ascendieron a más de US$300 millones en pérdidas para las arcas del estado panameño; y más importante aún, la investigación concluyó que PPC no obtuvo las aprobaciones correspondientes para la extensión de su contrato sin licitación de 2021, lo que provocó que las exenciones fiscales del contrato costaran al país US$1.300millones.
“La clave está en el timing. En lugar de oponerse al acuerdo con BlackRock o ceder ante la presión china, Panamá ejerció paciencia estratégica y, por lo tanto, logró crear una tercera opción: soberanía legal que trasciende las preferencias de las grandes potencias”, indica Carlos Ruiz-Hernández, Senior Adviser del Americas Program, en CSIS.
A la espera de un veredicto de la Justicia sobre la auditoría realizada en el país y, también, a la resolución de la puja entre Black Rock y CK Hutchison, Mulino gana tiempo y consolida su posición. Si ,finalmente, los puertos quedaran en manos de estos gigantes extranjeros, “Panamá iniciará las negociaciones con una posición de fuerza legal, demostrando su disposición a impugnar acuerdos desfavorables que podrían vulnerar su soberanía”, analiza el CSIS.
Pero, Mulino ya se prepara también para un virtual escenario en el que el acuerdo fracase por completo. Anticipó que “las asociaciones público-privadas podrían apoderarse de los dos puertos clave si los tribunales invalidan el contrato con CK Hutchison”. Frente a cualquiera de estas hipótesis, el gobierno panameño aguarda con una hoja de ruta muy claramente trazada: el Plan Estratégico 2025-2035, que la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) acaba de presentar, este mes de septiembre.
TÁCTICA Y ESTRATEGIA
La “Doctrina Mulino” ha demostrado que con diplomacia y astucia, las limitantes se pueden convertir en oportunidades. Sin embargo, para lograrlo, el presidente panameño también tuvo que hacer jugadas controvertidas, aceptando alineamientos tras la Casa Blanca, que impactaron internamente haciendo mella en su popularidad.
En abril de 2025 firmó con EE.UU un memorando de Cooperación en Seguridad; el 11 de septiembre (en momentos en que se agudizaba la tensión entre Maduro y Trump), Mulino no descartó declarar al Cártel de los Soles como “grupo terrorista”; hasta el cierre de esta edición, Panamá aún no reconocía al Estado Palestino, siguiendo la estrategia del eje EE.UU-Israel; y, fundamentalmente, uno de los grandes aportes a la relación bilateral fue haber logrado desmantelar la ruta de migración por la selva del Darién (en 2023 hasta 500.000 migrantes transitaron por allí intentando llegar al Norte).
Mulino se convirtió en un artífice de la “diplomacia creativa”. Esta estrategia se vio plasmada también en otros frentes: el caso Chiquita Brands es un ejemplo paradigmático de ello. Cuando en mayo de2025, una descarnada huelga motivó que la compañía despidiera a 6.500 empleados y cerrara sus operaciones en Bocas del Toro, el descontento popular en sombreció el futuro del país.
Sobre todo, porque el cierre de la bananera se dio en paralelo con la luchade los gremios docentes en rechazo a una reforma del sistema de pensiones; con las protestas en contra dela cooperación con EE.UU.; y la oposición a la reapertura de la mina Cobre Panamá (First Quantum Minerals que dejó de operar en 2023, tras un fallo de la Corte Suprema que declaró inconstitucional su contrato de concesión). Al momento, el gobierno logró desactivar los tres focos de conflicto.
Chiquita, que registró pérdidas por unos US$75millones, regresará “bajo un modelo que está dentro de la legislación panameña, llamado ´aparcería`.
Dicho modelo “permite que la compañía ceda a los colonos la producción de la fruta, sin traspasar la tierra”, explicó el titular del Ministerio de Comercio e Industria(Mici), Julio Moltó.
El acuerdo firmado —con el gobierno como garante— incluye crear cerca de3.000 empleos en una etapa inicial y 2.000 más en una segunda fase; además, rehabilitar unas 5.000 hectáreas para producción y reiniciar operaciones en febrero de 2026.
“Lo que pasó, pasó, ahora debemos enfocarnos en ordenar el país”, dijo Mulino. El conflicto con los docentes fue desactivado a través de mesas de diálogo, y respecto de la mina, el presidente volvió a aplicar la “Doctrina Mulino”. Por un lado, su gobierno estableció un Plan de Mantenimiento y Gestión Segura para la mina, por el cual First Quantum fue autorizado a disponer y exportar una parte del concentrado de cobre acumulado en el sitio durante el primer semestre de este año.
Por otro lado, Mulino ordenó una misión estatal para evaluar la “posible reactivación del proyecto minero” y prometió que cualquier avance estará condicionado a que First Quantum suspenda sus arbitrajes internacionales contra el Estado panameño. El Presidente quiere recuperar el impacto económico de la mina: representaba 5% del PIB y daba empleo a unas 40.000 personas.
Otro de los hitos importantes del gobierno panameño en este año fue la aceleración de las negociaciones que viene manteniendo Panamá con el bloque comercial del Mercosur. El país ya tiene el estatus de Estado Asociado y, una vez la Asamblea Nacional apruebe el convenio firmado en diciembre, podrá iniciarlas negociaciones para convertirse en Miembro Pleno del bloque regional de países sudamericanos, el cual, por su parte, acaba de cerrar un Acuerdo de Asociación Estratégica con Europa.
Para Panamá, el ingreso a un Mercosur asociado a la Comunidad Europea llega en un momento propicio: el 9 de julio de este año, el Parlamento Europeo aprobó el retiro del país de la lista de jurisdicciones de alto riesgo frente a deficiencias estratégicas de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.¿Todas las jugadas de esta partida están dadas para facilitar el éxito de la gestión Mulino? El mundo es territorio de alta vulnerabilidad; entonces, ninguna partida está asegurada. Y Moody`s se lo advirtió a Panamá:
“Han dado pasos positivos, pero insuficientes, para estabilizarlas métricas fiscales, que se encuentran en el último peldaño del grado de inversión (Baa3) y con perspectiva negativa”, advirtió el VP Senior de Análisis de la agencia calificadora, Renzo Merino.
El déficit fiscal llegó a 7,3% en 2024 y el compromiso del gobierno es llevarlo al 1,5%, desde 2030.
Generar consensos políticos, controlar el gasto y resolver pasivos contingentes significativos como los litigios relacionados con la Mina Cobre (que representan un riesgo de más del 25% del PIB) serán determinantes en las próximas jugadas de la “Doctrina Mulino”. Por ende, aún queda mucho por ver en esta partida.
